降低特大城市应对灾害(难）的脆弱性，既是政府实施公共管 理的责任，也是人民群众的义务。有效的应急管理和应对不仅需 要一个可靠的响应系统，更需要有一个专门的灾难协调中心统一 管理。政府职能部门应选拔业务能力强的干部从事应急管理工 作，大力加强社会应对灾害保障体系建设，大力加强应急专家队伍、应急救援队伍和救援志愿者队伍等的建设。同时，通过大众媒 体和公共卫生干预，大幅度降低人民群众应对灾难的脆弱性，提高 全社会应对灾难的能力。
一、政府层面应该采取的措施
(一）城市安全教育及救援技能培训
组织专家编写适应现代化特大城市安全发展形势要求的《城市安全知识手册》。通过广播电视、政府网站以及微信、微博等新型 媒体，加大对城市安全避险和抗灾救灾知识的宣传力度。以社区为 主体，加大对社区人群的安全防范技能培训，特别是要提高在非传 统安全领域的应对能力。以中小学和高等院校为重要平台，将城市 安全教育纳人教学计划，每年定期组织师生进行逃生救生演习。以 企业为载体，对职工加强安全生产和安全防护方面的教育培DII。
(二）城市公共安全规划及安全避险设施建设
将应急管理内容纳人城市总体规划。综合考虑各类灾情灾 种，优化调整高危行业的空间布局，对大型聚会如运动会、音乐会、 樱花展和跨年庆祝灯光秀等可能有群众大量聚集情况的活动，做 好安全保卫、设置安全隔离带等防范措施。统筹谋划地面空间和 地下空间的安全建设格局，充分发挥地下空间在灾害防御、避难空 间、疏散空间、救援空间和仓储空间方面的功能。针对火车站、地 铁、机场、重要商场和其他繁华地区，制定高标准的安全防护和防 灾减灾措施。结合城市公园、绿地、广场、学校、体育馆、公共会馆、 人防工程的建设，合理规划应急避难场所的地理区位、容纳规模和 庇护功能。结合城中村、棚户区改造，加强对外来人口的疏导、管 理和服务，为贫困阶层和流动人口提供安全的居住环境。形成完 整的应急避难指挥中心、应急避难疏散区、应急彳ft水装置、应急供 电网、应急简易厕所、应急物资储备用房、应急卫生防疫用房、应急 直升机坪、应急消防设施、应急监控设施和应急广播设施等。
(三）构建现代信息技术平台
结合信息化建设，依托城市地理信,良系统(UGIS)、北斗定位 系统和全球定位系统等现代空间信息科学技术平台，综合利用移 动通讯和网络地图等高科技手段，为城市实体空间建立网格化电 子地图。构建无线通讯网络，做到灾害发生时指挥中心能够通过 无线网络系统及时了解受灾情况，进行迅捷的信息传递。一旦发 现安全隐患和安全问题，立即通报指挥中心，经核实后交由政府职能部门限时解决。
(四）救灾物资储备
在国家救灾物资储备的基础上，完善关乎生命救援药品、解毒 药品、烈性传染病隔离装备的储备，做到定期更换，完善信息登记 制度，同时使应急救援组织者了解从哪里可以及时得到救援所需 的关键药品。完善事前预警防范、事中处置救援、事后恢复重建等 环节需提供应急产品、应急设施或应急服务的社会经济组织。应 急产业是城市安全保障的物质基础。加强生产国内通须进口的大 型成套应急装备，对于城市安全建设具有重要意义。为此，特大城 市的政府要在土地、财税等方面扶持应急产业发展，加大对应急救 灾物资的采购力度，并积极探索救灾物资的企业代储、军民联储等 多元化储备模式。
(五）健全的组织机构及安全风险预测预警机制
健全城市安全风险防范的组织建设，在总体国家安全观的指导 下统合城市的应急系统、国防动员系统、军队和武警系统等各类有 生力量，构建健全高效的组织机构。在处理突发事件时能及时有效 ±也调动多方面的资源，形成城市安全风险防范的合力。健全城市安 全风险预警机制，加强对城市安全风险评估指标体系的研究，定期 对特大城市的城市脆弱性进行系统性的风险评估，制定分区分级分 类的安全风险管理预案，不断提升风险预测预警能力。健全公众参 与机制，制定安全奖励计划，动员党员干部、社区志愿者、社会公益 组织以及市民广泛参与安全风险防范。加大城市安全风险防范的 资金投人力度，将城市安全纳人政府年度财政预算。建立安全风险 目标管理责任制，明确城市各主体单位的安全管理责任。
二、大幅度提高社区群众应对灾难的能力
(一）加强社区群众的灾难教育
2010年11月上海余姚路胶州路高层教师公寓火灾救援中，发现一些教师体表没有被严重烧伤，但是不久出现呼吸道水肿，呼 吸困难，诊断为呼吸道烧伤。呼吸道烧伤的原因是在火灾逃生过 程中没有用湿毛巾保护呼吸道，也可能这些受伤的退休教师就不 具有从火灾逃生中保护呼吸道的知识和技能。这件事在某种程度 上反映了我国灾难教育领域存在的严重问题。事实上，现代都市 发生的灾难大部分与受灾群众的不良生活习惯或缺乏灾情木目关知 识有密切关系。如1998年1月上海甲肝大暴发是因为饮食不洁，生食被甲肝病毒污染的毛蚶;012年7月22日北京强降水导致 高速公路一铁路桥下严重积水，多台车辆被淹，多名司乘人员遇难 车中;2014年12月31日晚上海黄浦区外滩陈毅广场发生群众聚 集踩踏事件，现场群众为了争取一个理想的观景地点，没有意识到 上下台阶拥挤导致的巨大风险，组织者也没有意识到中间设立隔 离带的重要性。因此，群众对危险的感知需要大大加强，而对危险 的感知和逃生知识均来自公共教育和整个社会文明体系的建设。
预防灾害的公共卫生教育应从儿童做起，教育新一代国民懂 得灾难相关知识和技能。更主要的是需要儿童来提醒、教育和督 促他们的父辈和祖父辈人群遵守国家相关法律和法令。国家针对 交通事故，立法严格管控酒后驾车，但是违法者常有。成人常犯的 城市交通违章如闯红灯和酒后驾车、卫生违章如随地吐痰和随地 大小便、防火违章如公共场所吸烟和乱丢烟蒂等危险行为和不文 明举止均可以由他们的子女来督促改正，由学校教育来实施，发挥 警察或城管人员所不能发挥的作用。教育儿童和青年学生如何躲 避灾难、如何在灾难发生后进行自救和互救，以提升他们在灾难来 临时的生存机会和救人能力。
(二）社区群众自救、互救救援基本技能培训
应急管理黄金72小时内救援成功率高。但是在偏远地区，尤 其是交通、通讯被灾难阻断的地区，救援力量很难及时达到，受灾 群众自救、互救是从灾难中生存下来的必要技能。发达国家的高等院校和企业单位定期进行火灾逃生演练，社区也经常组织如何 进行快速生命救援基本技能培训，再加上公共卫生基础设施和技 术储备，使得灾难造成的生命和财产损失较轻;相反，欠发达国家 灾难准备和观念落后，缺乏必要的演练和技能培训，公共卫生基础 设施落后，当灾难来临时往往造成非常严重的生命和财产损失。 因此，通过公共媒体对群众进行自救、互救f目关知识和技能的培 训，有望提升整个社会应对灾难能力和灾难预防的知识水平。
(三）加强医务工作者、军队和武警部队的应急管理技能及 救灾能力培训
医务工作者、人民军队和武警部队是应急管理的主要力量。 2003年3～6月北京SARS暴发，一所中外著名医院的98位医务 工作者被SARS病毒感染，殉职2位；同时在医院内感染病例向附 近社区大量扩散，导致这所医院被迫关闭。医务工作者对新发传 染病的认识和灾难救治能力与医生所接受的培训密切有关。目前 全科医学教育较弱，医学专业人才分科较早，对某个别领域认识较 深，对全科医学认识较少，在应急管理过程中所起的作用就会很受 局限。军队、武警部队(尤其是消防警察)是前线救灾的主力，但是 需要何种器具才能有效救灾以及如何救援才能避免伤者二次伤害 目前还很模糊。2015年1月2日哈尔滨北方南勋陶瓷大市场仓 库发生火灾，大火持续了 20多个小时，造成11层高的建筑斜塌，5 名消防员牺牲、14人受伤。在战友将受伤的指挥员抢救出火场的 过程中，那名被救指挥员用仅有的一点力气说:“用担架、用担架”， 其原因就是脊椎在战友拼命救出来的过程中可能 二次受伤致残。 2008年5月12日汶川特大地震，军队第一时间内前往救援，但是 没有准备任何专业设备，空手进人灾区所能起的作用有限。在路 上遇到有经验的机动车驾驶员将随车千斤顶交给军队，千斤顶在 救灾中起了很大的作用。抗震救灾后期，为了预防传染病暴发流 行，防疫队伍大面积喷洒消毒剂和灭虫剂，很可能造成严重环境化学污染及生态破坏。因此，对救灾主力进行应急管理的专业技术 培训，是避免对灾区群众和灾区生态进行二次伤害的必要措施。